Im Mai des kommenden Jahres wählen EU-Bürgerinnen und -Bürger zum neunten Mal die Abgeordneten des Europäischen Parlaments. Die Europawahlen 2019 finden in Zeiten von Krisenpolitik und Euroskeptizismus statt, in denen viele den Einfluss der Bürgerinnen und Bürger auf EU-Entscheidungen als marginal betrachten. Tatsächlich ist das Europäische Parlament – die europäische Volksvertretung – so mächtig wie nie zuvor und baut seinen Einfluss kontinuierlich aus.

Seitdem das Europäische Parlament im Jahr 1979 zum ersten Mal direkt gewählt worden war, nahm die Wahlbeteiligung über die Legislaturperioden stetig ab. 2014 lag sie bei nur mehr 42,61 Prozent. Dem diametral entgegen steht der ständige Zuwachs an Kompetenzen eben dieses Parlaments im europäischen Entscheidungsfindungsprozess. 91 Prozent aller EU-Entscheidungen fallen unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, in dem das Parlament gleichberechtigt mitbestimmt.

Das Parlament hat aber nicht nur formal an Beteiligungsrechten gewonnen. Informell geht die Rolle des Europäischen Parlaments in vielen Politikbereichen weit über die Vertragsgrundlagen hinaus. Dies liegt nicht zuletzt am Europäischen Parlament selbst, das unter Einsatz vielfältiger Verhandlungsstrategien unermüdlich an seinem institutionellen Machtzuwachs arbeitet.

Brexit, Ceta, TTIP und Co

Beispielhaft für einen solchen informellen Machtzuwachs steht die umstrittene europäische Handelspolitik – insbesondere die höchst politisierten Freihandelsabkommen mit Kanada (Ceta) und den Vereinigten Staaten (TTIP). Grund für Kritik aus der Zivilgesellschaft boten unter anderem die mangelnde Transparenz der Verhandlungen sowie die vermeintlich geringfügige Beteiligung von Parlamenten auf europäischer Verhandlungsseite.

Tatsächlich jedoch war das Europäische Parlament so umfangreich wie in keinem Abkommen zuvor über die Verhandlungen informiert. Das liegt zum einen an den neuen Rechten, die mit dem Vertrag von Lissabon in Kraft traten. Nach den neuen Vertragsgrundlagen steht dem Parlament sowohl ein Informations- als auch ein Ratifikationsrecht bei internationalen Abkommen zu. Zum anderen interpretierte das Europäische Parlament sein Recht auf Berichterstattung und Information so umfassend, dass ihm im Falle von Ceta und TTIP Zugang zu allen Verhandlungsdokumenten gestattet wurde. Darunter fiel auch das Verhandlungsmandat der Europäischen Kommission, auf das das Parlament bereits seit Jahrzehnten Zugriff gefordert hatte.

Neben dem Zugang zu sämtlichen Verhandlungsdokumenten wurden die Parlamentarier auf Wunsch sowohl vor als auch nach jeder Verhandlungsrunde der Europäischen Kommission mit Kanada und den Vereinigten Staaten über den Stand der Verhandlungen unterrichtet. Darüber hinaus initiierte das Europäische Parlament eigene Gespräche mit den Verhandlungspartnern, zum Beispiel den Vereinigten Staaten, und sicherte sich so informelle Mitwirkung an den Verhandlungen.

Diese informellen Rechte hat sich das Europäische Parlament zum größten Teil selbst erkämpft. So schreckten die Parlamentarier in früheren Abkommen wie Acta etwa nicht davor zurück, von ihrem vertraglich zugesicherten Vetorecht Gebrauch zu machen. Auf diese Art ließ das Europäische Parlament früh seine Muskeln spielen und strafte so die Kommission für die mangelnde Einbindung in internationale Verhandlungen ab. Derartige Warnschüsse trugen freilich zu einer Stärkung des Europäischen Parlaments in den späteren Ceta- und TTIP-Verhandlungen bei.

Der informelle Machtzuwachs des Europäischen Parlaments beschränkt sich jedoch nicht auf hoch politisierte Abkommen wie Ceta oder TTIP. Vielmehr bleiben einmal erkämpfte informelle Rechte erhalten und werden in darauffolgenden Entscheidungsprozessen weiter ausgebaut. Dies zeigt sich in den derzeitig stattfindenden Brexit-Verhandlungen, deren Abschluss das Parlament laut EU-Verträgen lediglich ratifiziert. Hier ernannte das Europäische Parlament mit Guy Verhofstadt einen eigenen parlamentarischen "Chefverhandler", der sich sowohl mit europäischen Akteuren koordiniert als auch direkte Gespräche mit den Verhandlungspartnern Theresa May und David Davis (Vorgänger von Dominic Raab) führt.

Auf dem Weg zum "Europarlament"?

Ein weiterer Bereich, welcher im Zuge der Eurokrise stark politisiert wurde, ist die europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Während die Geldpolitik in der Eurozone allein der Europäischen Zentralbank obliegt, ist die Koordinierung der Wirtschaftspolitik weitgehend Sache der Mitgliedstaaten. Dennoch konnte das Europäische Parlament das Eurokrisen-Management dazu nutzen, der Rolle eines echten "Europarlaments" näher zu kommen.

Der informelle Ausbau von parlamentarischen Beteiligungsrechten in der Wirtschafts- und Währungsunion ist umso bemerkenswerter, als die EU-Verträge eine nur sehr eingeschränkte Mitbestimmung des Europäischen Parlaments vorsehen. Dessen aktive Mitwirkung ist im Wesentlichen auf Gesetzgebung beschränkt, welche die Überwachung und Koordinierung nationaler Wirtschaftspolitik regelt. Auch die Kontrollfunktion des Parlaments kommt in den Verträgen nur schwach zur Geltung und beschränkt sich auf einige wenige Unterrichtungspflichten von Rat und Zentralbank.

Dem gegenüber stehen wesentliche informelle Rechte, die sich das Europäische Parlament gegenüber der Kommission und den Mitgliedstaaten erstritten hat. Diese reichen von Anhörungen und zusätzlicher schriftlicher wie mündlicher Berichterstattung über die Mitbestimmung bei Personalentscheidungen bis hin zur Koordination mit nationalen Parlamenten. Jedes einzelne dieser informellen Rechte kann auf Strategien zurückgeführt werden, mit denen das Parlament seine Mitwirkung in der Wirtschafts- und Währungspolitik erfolgreich vergrößerte.

Der wirtschaftliche Dialog

Exemplarisch für den Streit um mehr informelle, parlamentarische Rechte steht der 2011 eingeführte "wirtschaftliche Dialog" (economic dialogue). Dieses Kontrollinstrument erlaubt es dem Parlament, Vertreter der EU-Institutionen sowie Mitgliedstaaten zu einem Austausch über haushaltspolitische Überwachung in der Eurozone einzuladen. Durch eine geschickte Kombination von Befragung und Öffentlichkeitsarbeit kann das Europäische Parlament so die Eurozonenpolitik besser kontrollieren und beeinflussen.

Das Besondere am wirtschaftlichen Dialog ist aber dessen Entstehung. Ursprünglich weder vertraglich vorgesehen noch von den Mitgliedstaaten gewollt, hat das Europäische Parlament den Dialog "erfunden". Als 2011 im Zuge der Krisenbekämpfung der Stabilitäts- und Wachstumspaktes reformiert werden musste, koppelte das Parlament seine notwendige Zustimmung an die Errichtung des von ihm entworfenen Dialogs. Mit anderen Worten drohte das Parlament der Kommission und den Mitgliedstaaten, ein Veto gegen die drängenden Reformen einzulegen, sollten diese nicht mit einer Verbesserung parlamentarischer Kontroll- und Mitwirkungsmöglichkeiten – und damit einer Stärkung demokratischer Legitimation in der Eurozone – einhergehen.

Um den Euroraum dauerhaft zu stabilisieren und zukünftigen Krisen vorzubeugen, sind noch viele weitere Reformschritte notwendig. Derzeit stehen etwa ein Europäischer Währungsfonds, ein Eurozonenbudget und ein europäischer Finanzminister zur Debatte. Eine Umsetzung solcher und anderer Reformschritte wird politisch stark umkämpft und Gegenstand harter Verhandlungen sein. Inwiefern die Bemühungen von Erfolg gekrönt sein werden, bleibt abzuwarten. Sicher ist jedoch, dass das Europäische Parlament versuchen wird, auch zukünftige Reformschritte zu nutzen, um seine Rolle im neuen institutionellen Gefüge zu stärken.

Ein Blick auf das vergangene Jahrzehnt verspricht dabei gute Chancen für das Europäische Parlament. Entsprechend hat es seine institutionellen Ansprüche bereits angemeldet und fordert, dass die weitere Integration der Wirtschafts- und Währungsunion nicht ohne eine Stärkung der europäischen Volksvertretung stattfinden darf. Jeder weitere Integrationsschritt, so das Parlament, muss also von parlamentarischer Kontrolle und Mitbestimmung begleitet werden.

Nicht nur Einzelfälle

Ein Blick auf andere Politikbereiche zeigt, dass der Machtzuwachs des Europäischen Parlaments in der Handelspolitik sowie der Wirtschafts- und Währungsunion keine Einzelfälle sind. Vielmehr ist es den Parlamentariern gelungen, ihre informellen Mitwirkungs- und Kontrollrechte über ein breites Spektrum an Politikfeldern hinweg stetig auszubauen.

Die immer größer werdende Rolle des Europäischen Parlaments betrifft neben konkreten Politikinhalten auch die Entscheidungsregeln auf europäischer Ebene – so etwa die Bestellung des Kommissionspräsidenten. Bei den letzten Europawahlen 2014 setzte das Europäische Parlament hier erfolgreich seinen Spitzenkandidaten Jean-Claude Juncker gegenüber dem Vorschlagsrecht der Staats- und Regierungschefs durch.

Inwieweit das Europäische Parlament auch bei den anstehenden Europawahlen seinen Spitzenkandidaten etablieren wird, wird sich im kommenden Jahr zeigen. Fest steht jetzt schon, dass das Parlament im europäischen Entscheidungsfindungsprozess alles andere als eine schwache Volksvertretung ist. Über Jahre und Jahrzehnte hat es sich erfolgreich formale wie informelle Beteiligungs- und Kontrollrechte erstritten. Ein Blick in die Vergangenheit lehrt uns, dass es bei diesen Rechten nicht bleiben wird. Vielmehr ist zu erwarten, dass das Europäische Parlament bei jedem weiteren Integrationsschritt auch eine stärkere Rolle für sich selbst erstreiten wird. (Katharina Meissner, Magnus Schoeller, 25.9.2018)