Seit einigen Jahren lesen nicht nur Steuerexperten Artikel über die Besteuerung von Konzernen. Begriffe wie die GAFA-Tax, BEPS, MLI, Digital Tax oder Pillars One and Two erwecken auch in breiteren Kreisen Interesse. Hinter diesen Codes verstecken sich komplexe Fragen, die weit in der Vergangenheit begründet sind, aber durch die digitale Revolution an Sprengkraft gewonnen haben.

Staaten verstehen seit langem, wie sie zu Einnahmen kommen, und wählen dafür stets andere Anknüpfungspunkte. Erst wurde Tribut von unterworfenen Völkern gefordert, später Zoll auf Waren oder der Zehent einkassiert. Im 17. Jahrhundert führte Frankreich eine Fenstersteuer ein; Steuerplanung hieß damals, Fenster zuzumauern.

Adam Smith stellte 1776 einige Grundprinzipien für eine verträgliche Besteuerung auf. Eines davon ist das Leistungsfähigkeitsprinzip, nach dem – in heutiger Ausprägung – Steuern vom Nettoeinkommen erhoben werden, Ausgaben also den steuerpflichtigen Gewinn reduzieren.

Unterdurchschnittliche Steuerquote

Das führt direkt zu BEPS: Multinationale Konzerne haben sich in den letzten Jahrzehnten so aufgestellt, dass Zahlungen für Markenrechte, Know-how oder sonstiges Intellectual Property (IP) an verbundene Gesellschaften fließen, die entweder niedrig besteuert werden oder, weil offshore, gar nicht. Die Senkung der Bemessungsgrundlage durch Betriebsausgaben ("base erosion") als Quintessenz des Leistungsfähigkeitsprinzips wurde zur Gewinnverlagerung ("profit shifting") genutzt.

Im Fokus des Anfang 2013 veröffentlichten OECD-Reports "Addressing Base Erosion and Profit Shifting" standen Google, Amazon, Facebook und Apple (kurz: GAFA) sowie allgemein die Digital Economy.

Die Steuerquote dieser Unternehmen lag, so die OECD, erheblich unter dem Durchschnitt. 2013 wurden beim G20-Gipfel 15 konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der Gewinnverlagerung vorgeschlagen, bis Ende 2015 erarbeitete die OECD den BEPS-Aktionsplan.

Die Pläne der EU

Eckpfeiler davon nahm die EU in der Anti Tax Avoidance Directive (ATAD) auf, die im Juli 2016 verabschiedet wurde und großteils bis 1. Jänner 2019 von den EU-Ländern umzusetzen war. Dazu gehören die sofortige Besteuerung ausländischer, niedrig besteuerter Passiveinkünfte im Konzern, ein Abzugsverbot für Zinsen, wenn diese beim Empfänger steuerbefreit sind, und eine Verschärfung der Missbrauchsregelungen.

Dass BEPS und ATAD auch in der Wirtschaft begrüßt wurden, verwundert nicht; schließlich sind Manager dazu angehalten, Kosten zu sparen, auch Steuerkosten. Wenn es klare Regelungen gibt, die das Verschieben von Gewinnen ins Ausland verhindern, und diese für alle gleichermaßen gelten, können Manager höhere Steuerkosten erklären.

EU-Richtlinie gescheitert

Doch bald wollte man weitergehen, vor allem als durch Anhörungen im US-Senat und Untersuchungen der EU-Kommission bekannt wurde, welche Strukturen US-Konzerne nutzten, um in Europa und den USA ihre Steuerbelastung klein zu halten. In der EU wurde der Ruf nach gezielteren Maßnahmen für die Besteuerung der digitalen Wirtschaft, über BEPS hinausgehend, laut.

Die vorgeschlagene EU-Richtlinie sah eine zweistufige Einführung der Digitalsteuer vor: zuerst als Verkehrssteuer auf online angebotene Leistungen, schließlich als Ertragsbesteuerung von Unternehmen, die keine feste Einrichtung im jeweiligen Land nutzen, aber eine substanzielle digitale Präsenz haben. Das Vorhaben scheiterte Ende 2018 beim Ecofin in Wien.

Im Juni 2019 segneten die G20 den "Unified Approach" der OECD zur Besteuerung digitaler Geschäftsmodelle ab. "Unified" steht für das Zusammenführen unterschiedlicher Besteuerungsansätze in einem zweisäuligen Konzept: Pillar One sieht im Wesentlichen eine neue Besteuerung in den Absatzländern vor, somit dort, wo konsumiert wird; Pillar Two soll eine Mindeststeuer für internationale Konzerne festlegen.

Ertragsbesteuerung bei Konsum

Während derzeit Erträge häufig nur dann in einem Land besteuert werden, wenn dort eine Betriebsstätte beispielsweise für den Vertrieb oder die Produktion liegt, soll nach Pillar One der Konsum ebenfalls zu einer Ertragsbesteuerung führen. Erzielt werden würde dies über neue Gewinnverteilungsregelungen, nach denen ein Residualgewinn (Betrag A) errechnet wird und dieser nach einer Formel dem Absatzland zugewiesen wird.

Dabei soll es sich ausschließlich um den Gewinnanteil handeln, der nach Abzug von Vergütungen für lokale Routinefunktionen wie Marketing und Vertrieb (Betrag B) übrig bleibt. Betrag B sowie ein Betrag C (Zusatzgewinn für lokal ausgeübte Funktionen, die über Routine hinausgehen) würden nach bisherigen Verrechnungspreisgrundsätzen ermittelt werden.

Die neue Besteuerungsaufteilung würde nach OECD mitunter nur für die Großen gelten, konkret für Unternehmen mit einem Umsatz über 750 Millionen Euro weltweit. Die Aufteilung erfasst im Übrigen nicht nur die digitale Wirtschaft, sondern alle Unternehmen, die durch den Einsatz digitaler Mittel Produkte an Konsumenten vertreiben. Wo hier die Grenze zu ziehen ist, bleibt vorerst unklar.

Analoge Besteuerung der digitalen Wirtschaft

Hinter all dem steht der Versuch, mit den Werkzeugen des geltenden internationalen Steuerrechts auch Vorgänge der New Economy zu erfassen – die analoge Besteuerung der digitalen Wirtschaft. Ob das gelingen kann, ist fraglich; ein komplett neuer Ansatz könnte sinnvoller sein.

Im Raum steht beispielsweise die Aufteilung der Besteuerung basierend auf einer Formel, die wesentliche Komponenten des Wirtschaftskreislaufs berücksichtigt: Produktionsmittel, Arbeitskraft und Absatz. Dies hat die EU-Kommission bereits 2011 für die Besteuerung von Konzernen mit dem Entwurf zur Richtlinie Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) vorgeschlagen. In den USA wird so die Besteuerung zwischen den Bundesstaaten aufgeteilt. Obwohl nichts Neues, wäre das dennoch innovativ und dem digitalen Zeitalter entsprechend.

Bis internationale Lösungen der OECD oder EU umgesetzt werden, kochen Frankreich, Italien und Österreich ihre eigenen digitalen Besteuerungssüppchen. In Österreich entschied man sich im Digitalsteuerpaket für eine Abgabe auf Werbungen im Internet.

Während die Wirtschaftskammer stets die Abschaffung der Werbeabgabe, die bisher nur analoge Werbungen erfasst hatte, forderte, wurde der Anwendungsbereich nun auf den Onlinebereich ausgedehnt. Eine Folge davon könnte ein Handelskonflikt mit den USA sein.

Bestimmungslandprinzip

Derzeit gilt im internationalen Steuerrecht noch das Ursprungslandprinzip: Jene Länder besteuern Erträge, in denen Produktion, Forschung und Handel stattfinden. Für die digitale Wirtschaft war es in dieser Welt möglich, steuerrelevante Ressourcen, vor allem geistiges Eigentum, in Niedrigsteuerländer zu verlagern.

Die daraus folgenden niedrigen Steuerquoten wurden als unfair empfunden und Länder, in denen die Verbraucher der digitalen Wirtschaft leben, wurden dazu bewegt, für Ertragsteuern das Bestimmungslandprinzip zu verlangen.

Dabei stellen sich schwierige Fragen im Hinblick auf die Nettobesteuerung. Wie soll das Absatzland Betriebsausgaben prüfen? Ein weiteres Problem jeder Reform ist, dass es unter den Staaten Gewinner und Verlierer gäbe und bei der Umsetzung heftig um Steuereinnahmen gestritten werden würde.

Naheliegend wäre eine Mittellösung, die die Besteuerungsrechte nach einer Formel aufteilt, die mehrere Elemente des Wirtschaftskreislaufs berücksichtigt. (Christian Wimpissinger, 5.12.2019)