Zur Abwehr der Corona-Pandemie mussten die europäischen Volkswirtschaften ihre wirtschaftlichen Aktivitäten massiv reduzieren. Die staatlichen Stützungsprogramme werden hoffentlich dazu beitragen, einen Großteil der Wirtschaftsstrukturen erhalten zu können und die Belastungen für Arbeitnehmer, Selbstständige und Unternehmen soweit zu begrenzen, dass eine Wiederaufnahme der Wirtschaftstätigkeit dadurch nicht gefährdet wird. Die Geschwindigkeit und das Ausmaß der Absicherung privater Einbußen durch die Gesellschaft ist enorm und von ganz breiten Schichten der Gesellschaft getragen. Die Regierung der Republik Österreich kann all die Versprechungen, die sie gemacht hat, nur eingehen, weil sie sich die Ressourcen dafür von anderen leihen kann, die davon ausgehen können, dass Österreich seinen Verpflichtungen gegenüber den Gläubigern in Zukunft nachkommen wird.

Die Gläubiger können das mit Recht, da die zukünftigen Steuereinnahmen des Bundes groß genug sein werden, die Staatsschuld zu begleichen. Es sind die zukünftigen Steuereinnahmen Österreichs, die die Staatsschuldpapiere besichern. Was die Corona-Bonds besichert, wird nicht diskutiert. Auch nicht klar ist, wer die Bonds emittieren soll: die Kommission, die Eurogruppe? Wer auch immer das sein wird: Die Staaten werden die emittierende Stelle mit Ressourcen ausstatten müssen. Das könnten Prozente der Steuereinnahmen sein, eine eigene Steuer oder Überweisungen in abgesprochenen Höhen, aber etwas muss her. Die Staats- und Regierungschefs konnten sich vor fünf Wochen aufgrund von Uneinigkeiten über Nachkommastellen nicht auf ein EU-Budget für die nächsten Jahre einigen. Wie wollen sie sich jetzt auf gänzlich Neues einlassen?

Was können Corona-Bonds?

Transfers, die Südeuropa braucht, sind mit den bestehenden Instrumenten gut und schnell zu gewährleisten. Die Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat mit Ihrer Kurzarbeitsinitiative ein sehr wirksames neues Instrument vorgeschlagen, das sehr schnell umgesetzt werden sollte. Es wirkt gezielt und hat in der Finanzkrise seine Wirksamkeit in Deutschland und Österreich unter Beweis gestellt. Die Konditionalität des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), an der sich die Südländer zu recht störten, ist weitgehend ausgesetzt. ESM-Mittel sind schnell verfügbar, die Mittel der Europäischen Investitionsbank (EIB) ebenfalls. Sie beinhalten eine starke Solidaritätskomponente, wenn diese genutzt wird. Was können die Corona-Bonds zusätzlich bringen?

Kann sich die EU einigen?
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Gemeinsam ausgegebene Schuldverschreibungen zur Finanzierung des Aufbaus nach der Krise, zur Stützung der Gesundheitssysteme und zum Ausbau des Pflegesystems für ältere Menschen können durchaus eine Umverteilungskomponente haben. Es muss aber jedenfalls vor der Ausgabe von Schuldscheinen klar sein, wer womit in welcher Höhe für die Schulden einsteht. Alle zusammen wird nur gehen, wenn es einen Schlüssel gibt. Ohne diesen wird das Schuldpapier eine Hochrisikoanlage und dementsprechend verzinst oder eben nicht nachgefragt. Also wird es etwas dazu geben müssen. Wenn aber bekannt ist, welcher Teil der Steuereinnahmen eines Landes diese Anlage besichert, wissen Investoren, wie viel weniger von den Steuereinnahmen zur Begleichung der "übrigen" Staatsschuld zur Verfügung steht. Natürlich beeinflusst das die Risikoeinschätzung gegenüber den im Umlauf befindlichen Papieren. Dass sich mit diesem Instrument eventuelle Zinsaufschläge reduzieren lassen, ist daher nicht unbedingt klar. Dafür müsste dann schon die gesamte Verschuldung der öffentlichen Haushalte vergemeinschaftet werden oder die Corona-Bonds nachrangig bedient werden. Ein Einstieg in eine solche Vergemeinschaftung der Staatsschulden könnten die Corona-Bonds aber sein.

Klar, große institutionelle Änderungen lassen sich fast immer nur in Krisen durchsetzen. Wenn sich eine Institution als überholt erweist und ohnehin angepasst werden muss, werden auch bis dahin denkunmögliche Änderungen möglich. Eine Änderung der Fiskalpolitik in dieser Größenordnung sollte aber nicht aufgrund eines Schicksalsschlags getroffen werden, den schnellere und erprobte Instrumente lindern helfen können. Das ist die falsche Debatte derzeit, noch dazu basierend auf Emotionen und nicht auf Vorschlägen über eine reale Ausgestaltung des Instruments der gemeinsamen Emission von Staatsschuldpapieren.

Eine Entemotionalisierung der Debatte wäre hilfreich

Ich stimme dem Blogbeitrag von Martin Zagler, "Tod durch Staatsschulden?", durchaus zu, dass die Ausgabenpolitik Italiens oder Spaniens durch die Regeln in der EWU übermäßig eingeschränkt war. Die Verbindung von Staatsschuld und Covid-19-Toten pro 100.000 Einwohner halte ich aber für überinterpretiert. Die unterschiedlichen Steigungen der Regressionsgeraden resultieren dann doch nur aus vier Beobachtungen: Italien, Spanien, Belgien, Frankreich. Die USA lägen knapp unter Frankreich und Belgien in diesem Schaubild, das Vereinigte Königreich und die Schweiz lägen mit Stand 14. April oberhalb der EWU-Regressionsgeraden. Die drei roten Punkte würden der Grafik ein wenig ihrer Schärfe nehmen. Man kommt darüber hinaus auch innerhalb Österreichs auf eine positive Korrelation, weil sich in den Niedrigschuldenländern Tirol und Vorarlberg vor allem Skifahrer angesteckt haben, Seniorenheime aber verschont blieben. In der Steiermark hat es dagegen zuerst ein Seniorenheim getroffen. Dass es größere Unterschiede in der medizinischen Versorgung zwischen den Bundesländern gibt, bezweifle ich. Dass es einen Altersunterschied bei den (bekannten) Infizierten auch innerhalb Europas gibt, kann man sich anhand der vom STANDARD gesammelten Daten anschauen. Italiens Infizierte (Altersmedian 62 Jahre) sind im "Schnitt" (Median) zwölf Jahre älter als deutsche Infizierte (50 Jahre). Die Medianalter der Verstorbenen sind aber annähernd gleich (80:82). Die Mortalität variiert aber stark mit dem Alter. Das hat nichts mit der Sparpolitik zu tun.

Langfristig braucht eine funktionierende europäische Wirtschafts- und Währungsunion eine gemeinsame Fiskalpolitik als Instrument der inneren Stabilisierung. Die Staaten der USA haben 150 Jahre lang darum gerungen und waren erst in der großen Depression damit erfolgreich. Es ist aber fahrlässig, jetzt so zu tun, als ob alles klar wäre und nur die fehlende Bereitschaft einiger Politiker uns davon abhält, diese Segen bringende Maßnahme einzuleiten. Das Kontrollieren des Budgets ist das wichtigste Recht der Parlamente. Wie genau wäre das in der EWU oder der EU? Wird die Kommission dann vom Ministerrat kontrolliert?

Fehler des Transfers vermeiden

Noch etwas wäre zu bedenken: Eine Vergemeinschaftung der Staatsschulden stellt einen Transfer von Konsummöglichkeiten dar. Zu erreichen ist solch ein Transfer mittels Leistungsbilanzüberschüssen der transferleistenden Länder. In diesem Beschluss läge der Zwang zu Leistungsbilanzüberschüssen im Norden und -defiziten im Süden. Sonst lässt sich der Transfer nicht realisieren. Keynes und Ohlin haben vor knapp einhundert Jahren darüber gestritten, ob das zu Anpassungen des realen Wechselkurses führen muss oder nicht. Die Notwendigkeit von Leistungsbilanzüberschüssen des transferleistenden Landes war unstrittig. Die europäischen Ungleichgewichte mit Überschüssen im Norden und Defiziten im Süden werden aber immer wieder als eine der Ursachen der Eurokrise angeführt. Wie sie auch Teil der Lösung sein könnten, sollte ohne Zeitdruck und in Abwägung von Argumenten analysiert werden.

Gerade Italien hat eine lange Tradition nicht wirklich erfolgreicher Transferpolitik. Die Abhängigkeit des Südens von diesen Transfers ist über die Jahre nicht kleiner geworden. Die Konsummöglichkeiten in Nord und Süd wurden damit angeglichen, die Chancen im Leben nicht. In Ostdeutschland hat sich die Chancenungleichheit in einer Binnenemigration entladen, die die Einwohnerzahl in den ostdeutschen Bundesländern um ein Drittel hat schrumpfen lassen. All das heißt nicht, dass Europa keine Transfers haben sollte, und auch nicht, dass wir keine gemeinsame Fiskalpolitik brauchen. All das heißt, dass wir über Lösungen nachdenken müssen, die diese Fehler weitgehend vermeiden. Für die Lösung der dringend anstehenden Probleme sollten wir aber auf Instrumente zurückgreifen, die existieren und schnell eingesetzt werden können. Was jetzt ansteht, ist eine dringend notwendige Einigung auf den mittelfristigen EU-Haushalt. (Jörn Kleinert, 21.4.2020)

Jörn Kleinert ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Graz. Er befasst sich besonders mit Problemen internationaler Wirtschaftsbeziehungen und der europäischen Integration. Für 2019 und 2020 amtiert er als Generalsekretär der Nationalökonomischen Gesellschaft (NOeG).
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