Im Gastkommentar fordert WU-Professor Stefan Pichler eine Weiterentwicklung der Einlagensicherung. Denn die schütze zwar die kleinen Sparer, entbinde sie aber auch von jeglichem Anreiz, auf das Risiko einer Bank zu achten. Lesen Sie auch den Gastkommentar von Christoph F. Krutzler über das Burgenland: Drachen hausen, Hunnen liegen.

Die Causa Commerzialbank Mattersburg hat eine Reihe von – für Österreich nahezu typischen – Reaktionen und argumentativen Ablaufmustern hervorgebracht, die am Ende sehr häufig in einem Ruf nach einem starken Staat münden, der die Einzelperson von jeder Verantwortung befreien soll. Was sind die Aufgaben des Staates im Bankensystem? Wo gibt es Bedarf für Änderungen?

Zuerst muss man die aus Sicht der aktuell Betroffenen vielleicht provokant klingende Frage stellen, ob Bankinsolvenzen generell verhindert werden können oder sollen. Darauf gibt es zwei einfache Antworten: Banken vergeben Kredite an Kreditnehmer, deren zukünftige Rückzahlungsfähigkeit von aus heutiger Sicht nicht perfekt vorhersehbaren Ereignissen abhängt. Es gibt daher immer eine positive Wahrscheinlichkeit, dass selbst die heute "beste" Bank irgendwann einmal insolvent wird. Es wird also immer Bankinsolvenzen geben. Und es soll auch Bankinsolvenzen geben, weil nur dadurch die Fremdkapitalgeber – also die Sparer und Anleger – einen Anreiz haben, auf das Risiko zu achten, welches die betreffende Bank mit ihren Kreditvergaben eingegangen ist. Anleger werden von "riskanteren" Banken höhere Zinsen verlangen, und in einem Marktgleichgewicht wird dadurch sichergestellt, dass das veranlagte Kapital von der Risikoertragsrelation möglichst effizient eingesetzt wird.

Riskante Geschäfte

Stellen wir uns nur kurz als Gedankenexperiment vor, der Staat würde für alle Bankeinlagen haften. Dann hätten die Anleger keinen Anreiz, auf das Risiko der Bank zu achten. Die Eigentümer der Banken sind sich dessen bewusst und beginnen nun ihrerseits ihre Strategie zu optimieren, was dazu führt, dass die danach trachten werden, nur besonders riskante Geschäfte zu machen. Im Erfolgsfall haben sie dann hohe Erträge (die nur an die Eigentümer, nicht aber an die Anleger fließen). Im Verlustfall würde aber der Staat durch seine Haftung einspringen. In so einem System hätte man einerseits einen strukturellen Vermögenstransfer von der Allgemeinheit zu den Bankeigentümern, und andererseits würden nur mehr sehr riskante Investitionen finanziert werden, und viele solide Geschäftszweige würden keine Finanzierung mehr erhalten. So ein System wird niemand wollen.

Es war ja eine der Hauptursachen der Finanzkrise von 2008/09, dass die Banken weltweit viel zu hohe Risiken eingegangen waren, im Vertrauen auf explizite, aber oft auch nur implizit existierende Garantien der Staaten, die Banken im Verlustfall aufzufangen. Es ist ja eine der großen Neuerungen im System der europäischen Bankenunion, dass es nun wesentlich klarere und besser exekutierbare Regeln zur Insolvenz und Abwicklung von Banken gibt.

Fehlende Expertise

So ist es auch nur konsequent, dass die gesetzlichen Grundlagen für die staatliche Bankenaufsicht in Österreich und in der EU die Erhaltung der Finanzmarktstabilität als primäres Ziel haben und nicht den individuellen Gläubigerschutz. Um daraus juristisch wasserdicht abzuleiten, dass der Bund (oder die Nationalbank) im Fall der Commerzialbank Mattersburg für die Verluste gegenüber den Anlegern in keinem Fall haftet, damit mögen sich Juristen befassen. Aber aus ökonomischer Sicht wäre es für die Volkswirtschaft fatal, wenn dies so wäre. Solange es Banken mit privaten Eigentümern gibt, braucht es Anreize für die Fremdkapitalgeber, die Risiken der Banken zu beachten.

Und damit kommen wir zum schwierigsten Problembereich, nämlich der Tatsache, dass die Mehrzahl der Fremdkapitalgeber "kleine" Sparer sind, die weder über die Expertise noch über die Zeit verfügen, das Risiko einer Bank ausreichend zu analysieren und daraus abgeleitet rationale Entscheidungen zu treffen. Dazu kommt noch die Erfahrung aus den 20er- und 30er-Jahren des vorigen Jahrhunderts, dass Sparer dazu neigen, im Fall von Bankinsolvenzen panikartig das gesamte Kapital aus dem System abzuziehen, was natürlich dem Ziel der Finanzmarktstabilität entgegenläuft. Genau deswegen gibt es neben der Bankabwicklung und den Mindesteigenkapitalvorschriften eine dritte Säule der Bankenunion, nämlich die Einlagensicherung. Die Tatsache, dass Einlagen von bis zu 100.000 Euro je Person im Insolvenzfall abgedeckt werden, schützt die kleinen Sparer (was gut ist) und befreit sie von jeglichem Anreiz, auf das Risiko der Bank zu achten (was weniger gut ist).

Groteske Situation

Man könnte nun argumentieren, dass es ja noch Anleger mit größeren Beträgen außerhalb der Einlagensicherung gibt, die die entsprechende Rolle ausreichend spielen werden. Das wird bei einigen großen, kapitalmarktorientierten Banken auch tatsächlich so sein, aber bei kleineren Banken, die sich, wie die Commerzialbank Mattersburg, hauptsächlich über Spareinlagen finanzieren, ist das nicht gegeben. Das führt zu der völlig grotesken Situation, dass im Falle der Insolvenz so einer Bank die Einlagensicherungsinstitution als größter Gläubiger dasteht und voraussichtlich den größten Verlust zu tragen haben wird. Aber die Einlagensicherung, die ausschließlich aus den Beiträgen der dort angeschlossenen Banken finanziert wird, hat keinerlei Einfluss auf die Entscheidungen der Sparer. Die Einlagensicherung kann nur zuschauen, wie Geld in größerem Umfang bei potenziell riskanteren Banken angelegt wird, weil dort eventuell höhere Zinsen versprochen werden. Am Ende zahlen dann aber die anderen Banken die Verluste.

Dieser Fall ist ein gutes Lehrbeispiel dafür, dass das europäische System der Bankenaufsicht in der Einlagensicherung eine Säule hat, die nicht ausreichend stabil und gut funktioniert und daher weiterentwickelt werden sollte. Es gibt auch zahlreiche Vorschläge oder internationale Beispiele, wie solche Entwicklungen aussehen könnten. Diese reichen von der Einführung von Selbstbehalten im Verlustfall auch für die kleinen Sparer bis zur Ausstattung der Einlagensicherung mit eigenen Prüf- und Sanktionskompetenzen gegenüber den ihr angeschlossenen Banken nach dem Vorbild der Federal Deposit Insurance Corporation in den USA. Ersteres wäre jedoch ein politisch mutiges Unterfangen. (Stefan Pichler, 23.8.2020)