Das vor genau fünf Jahren zustande gekommene EU/Türkei-Abkommen gilt als Wendepunkt in der europäischen Migrationskrise. Doch von mehreren Vertragsinhalten wurde eigentlich nur Punkt drei umgesetzt: Dabei ging es darum, dass die Türkei die Grenzpatrouillen in der Meeres-Enge zwischen ihrer Küste und den Ostägäischen Inseln intensiviert.

Auf der Website der türkischen Küstenwache wird seitdem täglich von Flüchtlingsbooten berichtet, die aufgegriffen worden sind. "Dieser Teil des Abkommens hat die sichtbarsten Folgen gehabt", meint auch die deutsche Migrationsexpertin Jutta Lauth Bacas. Im ersten Quartal 2016 waren noch rund 150.000 Bootsflüchtlinge angekommen – ab April 2016 bis Ende 2016 waren es nur mehr 21.998.

Geringerer Pullfaktor

Es gab mehrere Gründe dafür, denn das Abkommen wurde zu einem Zeitpunkt umgesetzt, als die einfache, schnelle und billige Durchreise durch den Balkan bereits unmöglich gemacht wurde und daher der Pullfaktor deutlich geringer war. Schon im Februar 2016 war klar geworden, dass Asylwerber nicht mehr bis Mitteleuropa durchkommen werden – denn an der griechisch-mazedonischen Grenze wurden ab Februar 2016 wieder Kontrollen eingeführt und jenes Gesetz aufgehoben, das es die Monate davor ermöglicht hat, dass Menschen 48 Stunden lang durch Mazedonien durchreisen und die öffentlichen Verkehrsmittel benutzen können. In Idomeni war nun also wieder die Grenze geschlossen, sie war auch nur wenige Monate, ab Juni 2015, offen gewesen.

"Auch für die Griechen war der Erfolg des EU/Türkei-Abkommens, der im Ausland propagiert wurde, gar nicht direkt abzulesen", erinnert Lauth Bacas, die seit Jahren in Griechenland forscht, an die Situation im Frühjahr 2016. Denn die Behörden waren völlig unvorbereitet darauf, dass sie nun auch jene Menschen versorgen mussten, die an der Grenze bei Idomeni nach der Wiedereinführung von Grenzkontrollen nicht mehr weiterkamen.

Der Betreuungsbedarf war riesig. "Die Notsituation zog sich in die Länge, es wurden rund um Thessaloniki mehrere Notlager errichtet", so Lauth Bacas. "In Deutschland hieß es damals, das Problem sei gelöst – aber in Griechenland schliefen zehntausende Menschen in Idomeni auf einem Feld."

"Zunächst keine Entlastung"

Lauth Bacas erinnert auch daran, dass Griechenland wegen der Sparmaßnahmen durch die Finanzkrise gar nicht mehr Personal zur Betreuung einstellen durfte. "Das Türkei/EU-Abkommen war zunächst für Griechenland also nicht entlastend", schlussfolgert sie. Insgesamt wurde das Abkommen in manchen Punkten zudem nur sehr marginal umgesetzt. So hieß es im Abkommen im Punkt eins, dass alle "irregulären Migranten", die ab dem 20. März 2016 auf den griechischen Inseln ankommen und die kein Asyl beantragen oder deren Antrag als unbegründet oder unzulässig abgelehnt wird, auf Kosten der Europäischen Union in die Türkei zurückgebracht werden sollten.

Doch in den ersten vier Jahren – also von April 2016 bis März 2020 – wurden laut dem UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR aufgrund des EU/Türkei-Deals insgesamt nur 2.140 Menschen in die Türkei zurückgebracht. Eine Mehrheit der Rücküberstellten stammte aus Pakistan (35 Prozent).

Und nicht alle waren abgelehnte Asylbewerber: 44 Prozent dieser Menschen hatten entweder gar keinen Asylantrag gestellt oder diesen zurückgezogen. Im Jahr 2019 wurden insgesamt nur 79 Personen zurückgebracht, in den ersten drei Monaten 2020 waren es 139. Die Anerkennungsquote von Asylansuchen lag im Jahr 2019 aber bei 44 Prozent, etwa die Hälfte der Menschen, die auf den griechischen Inseln angekommen sind, müssten demnach in die Türkei zurückgeschickt worden sein – also zehntausende. Das war offensichtlich nicht der Fall.

Nur wenige Rückführungen

"Die Zahl der Rückführungen war sehr gering", moniert Lauth Bacas. "Das Konzept wurde in der Realität nicht umgesetzt, es war eben nur auf dem Papier geplant – und Papier ist geduldig." Gleichzeitig zeigte sich, dass viele Asylwerber, die abgelehnt wurden oder deren Fälle als "abgelegt" gelten, weil sie untertauchten, weiter nach Serbien oder Bosnien-Herzegowina gingen. Die Konsequenzen daraus sind seither jeden Winter anhand der humanitären Notlage an der bosnisch-kroatischen Grenze zu sehen. Das Konzept der Rückführungen funktioniert also nicht.

Trotzdem wird das EU/Türkei-Abkommen seit Jahren als erfolgreich beschrieben. "Es entwickeln sich mediale Realitäten, auch durch das ständige Wiederholen von Argumenten", erklärt Lauth Bacas dieses Phänomen. "Doch die Vorortanalyse ist viel weniger publik."

Die Sozialanthropologin verweist zudem darauf, dass ab 2017 bis zum Beginn der Pandemie Anfang 2020 die Zahl der Ankünfte auf den griechischen Inseln wieder anstieg. Im Jahr 2019 waren es sogar rund 60.000 Personen, die als Schutzsuchende auf den Inseln ankamen.

Keine positiven Effekte auf irreguläre Ankünfte

Weil eine Asylentscheidung in Griechenland im Durchschnitt 215 Tage dauert, kam es bald wieder zur einer Überlastung der Aufnahmezentren auf den Inseln. "Das EU/Türkei-Abkommen und die Einrichtung von Hotspots haben also das Ansteigen von irregulären Ankünften in Griechenland langfristig weder begrenzen noch abwenden können", folgert die Expertin.

Die Türkei nimmt auch nur jene Asylwerber zurück, die sich auf den Inseln befinden, sobald sie aufs Festland gebracht werden. Doch wegen der Überfüllung der Lager wurden in den vergangenen Jahren rund 100.000 Personen, die als besonders vulnerabel galten, auf Linienschiffen nach Piräus oder Thessaloniki gebracht. Nicht alle hatten dabei schon einen positiven Asylbescheid in der Tasche.

Laut dem Abkommen werden außerdem abgelehnte Asylwerber, die über den Landweg anreisen, gar nicht im EU/Türkei-Abkommen berücksichtigt. "Das griechische Asylrecht hat dadurch eine Zweiteilung erfahren. Deswegen nahmen die Ankünfte auf dem Landweg auch zu", erklärt Lauth Bacas.

Der Punkt zwei des Abkommens basierte schließlich auf der Idee, dass Griechenland syrische Flüchtlinge wieder in die Türkei zurückbringen sollte und dafür Syrer, die in der Türkei lebten, in EU-Staaten eingeflogen werden sollten. Dieser Punkt wurde praktisch in nur sehr wenigen Fällen umgesetzt. "Die Griechen waren nicht am Verhandlungstisch dabei. Das EU/Türkei-Abkommen wurde von der Regierung Merkel, der niederländischen Ratspräsidentschaft und der Türkei ausgehandelt", erinnert Laut Bacas an die Vorgangsweise. "Dabei wurde mal kurz auf dem Verhandlungstisch das Europäische Asylrecht unterlaufen und die Regierung unter dem damaligen Premier Alexis Tsipras vor vollendete Tatsachen gestellt. Aber Tsipras stellte klar, dass trotzdem alle Syrer, die in Griechenland ankamen, ein ordentliches Asylverfahren bekommen."

Immer mehr Menschen aus Afghanistan

Nur wenige Syrer, deren Antrag abgelehnt wurde (es waren laut den griechischen Behörden 347), wurden demnach zurückgeschickt. Ab Herbst 2015 war aber ohnedies offensichtlich geworden, dass der Fokus auf syrische Staatsbürger nicht mehr der Realität entsprach, weil immer mehr afghanische Staatsbürger ankamen. Im EU/Türkei-Abkommen wurden aber deshalb explizit Syrer erwähnt, weil es sich um Kriegsflüchtlinge handelt und die Gewährung von Schutz für sie in der EU weniger umstritten ist. Schließlich ging es auch um das Resettlement aus der Türkei in die EU. Für viele andere Gruppen ist der Schutzstatus indes viel unklarer.

Die Rückführungen in die Türkei wurden mit Beginn der Pandemie nach dem März 2020 völlig ausgesetzt. Weil es aber auch seit der Schließung der Grenzen wegen der Ausbreitung des Virus seit einem Jahr sehr wenige Ankünfte auf den griechischen Inseln gibt, waren schon seit Mitte 2020 deutlich weniger Asylwerber auf den Inseln – und die Situation deutlich entlastet.

Nach dem Brand im Lager Moria im September 2020 hat die griechische Regierung das Tempo bei der Erledigung der Asylverfahren noch einmal stark beschleunigt. Viele anerkannte Flüchtlinge, die sich nun auf den Inseln befinden, könnten eigentlich aufs Festland ausreisen, aber dort gibt es zurzeit zu wenige Unterkünfte.

Doppelt abgelehnte Asylbescheide

Im Jänner haben die griechischen Behörden indes wieder im Rahmen des EU/Türkei-Abkommens den Antrag an die Türkei gestellt, 1.450 abgelehnte Asylwerber zurückzunehmen. Es handelt sich um Personen mit einem doppelt abgelehnten Asylbescheid. Im Zuge dessen wurde die EU-Grenzschutzagentur Frontex aufgefordert, Schiffe für die Rückführung zur Verfügung zu stellen. Denn der Fährverkehr zwischen den griechischen Inseln und der Türkei ist wegen der Pandemie eingestellt.

955 von diesen abgelehnten Asylwerbern befinden sich auf Lesbos, etwa im Lager Kara Tepe – 180 sind auf Chios, 128 auf Samos und 187 auf Kos. Laut einem Bericht der Tageszeitung "Kathimerini" vom Jänner 2021 hat die Türkei positiv auf den griechischen Antrag reagiert, nachdem sich der zuständige Vizepräsident der EU-Kommission, Margaritis Schinas, dafür eingesetzt hatte. Allerdings wurden bis heute noch keine abgelehnten Asylwerber zurück in die Türkei gebracht.

Fünf Jahre danach meint auch der griechische Migrationsforscher Theodoros Fouskas, dass der EU/Türkei-Pakt heute "in der Luft hängt". Er verweist darauf, dass durch den Deal in den vergangenen Jahren "Männer, Frauen und Kinder in überfüllten Einrichtungen mit schlechten Gesundheits- und Sicherheitsbedingungen eingeschlossen" wurden.

Fouskas hält eine gleichmäßige Verteilung der Zuständigkeiten auf die EU-Mitgliedsstaaten für erforderlich. Und er hält es für essenziell, dass jene Bestimmung, wonach die Asylwerber nur dann in die Türkei zurückgebracht werden können, wenn sie zuvor auf den Inseln festgehalten werden, aufgehoben wird. (Adelheid Wölfl, 18.3.2021)