Dem Grundsatzentscheid des EuGH zum Rechtsstaatsmechanismus könnte eine zentrale Bedeutung zukommen, meint Europarechtsprofessor Thomas Ratka im Gastblog.

Korruption und Vetternwirtschaft kennzeichnen fast jede autoritär-nationalistische Regierung. Die Justiz "in der Hand" zu haben ist für ihre Proponenten und Profiteure überlebenswichtig: Ansonsten würden diese fast zwangsläufig vor Strafgerichten enden. Mit dem Aufkommen autoritärer Tendenzen musste der EuGH in jüngerer Vergangenheit verstärkt gegen mitgliedstaatliche Angriffe auf die Unabhängigkeit der Justiz einschreiten. Seitens betroffener Regierungen wurde in Reaktion zum äußersten Mittel gegriffen: Missliebige EuGH-Entscheidungen bewusst zu ignorieren.

Die Bedrohung für den Bestand der EU ist dadurch riesengroß: Merken Regierungen (aber auch Großkonzerne), dass der absichtliche und kalkulierte Verstoß gegen EuGH-Entscheidungen im Ergebnis folgenlos bleibt (oder mit vergleichsweise geringen Geldstrafen "geahndet" wird), wäre das nicht nur das Ende der supranationalen Rechtsgemeinschaft, sondern würde auch das globale Gewicht, das sich die EU – immerhin ist sie trotz ihrer politischen Schwächen der größte Binnenmarkt der Welt – erarbeitet hat, vollkommen zunichte machen. Eine Rechtsordnung, die es akzeptiert, dass die Urteile ihrer Höchstgerichte johlend ignoriert werden, wäre nicht etwa "liberal" (man kann das auch nicht mit dem vielbesungenen "sanften Flügel" der EU schönreden), sondern sie hätte sich aufgegeben. EU-Recht ignorieren und gleichzeitig ungebremst EU-Förderungen kassieren wäre dann nicht die Ausnahme, sondern die Regel – was die EU mittelfristig als solche kollabieren lassen könnte.

Der EuGH und der "Aufstand der Illiberalen"

Ungarn missachtet missliebige EuGH-Urteile schon seit langem, etwa jene zur Flüchtlingsverteilung. Das größte Aufsehen erregt derzeit aber Polen: Die polnische "Justizreform" richtete bekanntermaßen eine – freilich politisch besetzte – "Disziplinarkammer" am Verfassungsgerichtshof ein, die jeden Richter oder Staatsanwalt seines Amtes entheben kann. Der EuGH urteilte zu dieser De-facto-Aufhebung der Gewaltenteilung im Juli 2021, dass die polnischen Regelungen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz verletzen.

Dennoch weigerte sich nicht nur die polnische Regierung, dem Urteil Folge zu leisten, sondern auch das in Stellung gebrachte polnische Verfassungsgericht entschied, Polen müsse dem EuGH-Urteil deswegen nicht folgen, weil polnisches Verfassungsrecht Unionsrecht vorgehe. Somit kam es zur Eskalation: Ende Oktober 2021 verurteilte der EuGH Polen zu einem täglichen "Zwangsgeld" von einer Million Euro. Hinzukommt auf Grundlage eines zusätzlichen EuGH-Entscheides eine weitere halbe Million Euro Strafzahlung täglich, weil Polen trotz einstweiliger EuGH-Anordnung den Braunkohleabbau nicht gestoppt hat. Beides wird seither ignoriert.

Die Unabhängigkeit der Justiz ist niemals "innere Angelegenheit" eines EU-Mitgliedstaates

Seitens der betroffenen Regierungen wird darauf verwiesen, Justizfragen wären "innere Angelegenheiten", in die sich weder die EU noch das "Ausland" einzumischen hätten. Dieses Argument ist innerhalb einer hochintegrierten Rechtsgemeinschaft wie der EU geradezu absurd, nicht nur aufgrund der zahlreichen unionsrechtlichen Garantien von Grundrechten und Rechtsstaatlichkeit, sondern insbesondere auch wegen der seit mehr als 20 Jahren in Kraft befindlichen Europäischen Gerichtsstands- und Vollstreckungsverordnung (EuGVVO). Nach dieser sind Urteile von mitgliedstaatlichen Gerichten unionsweit anzuerkennen und zu vollstecken, ohne dass es hierfür eines Verfahrens bedürfte. Daraus folgt: Ist die Unabhängigkeit der Justiz in einem Mitgliedstaat nicht mehr gewährleistet, so geht das sogar alle EU-Bürger und -Bürgerinnen ganz unmittelbar und persönlich an.

Das polnische Argument, es gebe keine explizite EU-Vorschrift, die sich auf die Ausgestaltung der mitgliedschaftlichen Gerichtsbarkeit beziehe, weswegen diesbezüglich völlig frei verfügt werden könne, ist überholt. Im Jahr 2018 hat der EuGH mit seinem "ASJP-Urteil" ausgesprochen, dass sich aus dem EU-Vertrag selbst Kriterien für die Unabhängigkeit nationaler Gerichte, die potenziell über die Anwendung von Unionsrecht entscheiden, ergeben. Die richterliche Unabhängigkeit muss damit den vorrangigen europäischen Grundsätzen genügen.

Facebook nimmt sich ein Beispiel an Ungarn und Polen

Die Missachtung von Urteilen des europäischen Höchstgerichts ist mittlerweile nicht mehr eine exklusiv staatliche Taktik: Aktuell folgt auch Facebook diesem Beispiel und ignoriert mehrere EuGH-Urteile, die ein Verbot der Datenweitergabe europäischer Nutzer und Nutzerinnen in die USA ausgesprochen hatten. Facebook begründet dies – ähnlich wie Polen und Ungarn – schlichtweg damit, dass der EuGH "unrecht" habe und es sich an die Urteile daher nicht gebunden fühle. Doch ähnlich wie aktuell Ungarn mit seiner Gegenstimme das Rechtsstaatsverfahren gegen den "illiberalen Bruderstaat" Polen blockiert, hat auch Facebook mit der irischen Datenschutzbehörde, die dessen Verstöße gegen EU-Vorschriften nicht ausreichend zu verfolgen bereit scheint, einen willfährigen "Wingman". Macht das weiter Schule, verkämen auch der "Digital Markets Act" und der "Digital Services Act" von Beginn an zu einem Regelungswerk, das die US-Digitalriesen maximal als Empfehlung wahrnehmen.

Ein "unionsrechtliches Widerstandsrecht" von unabhängigen Gerichten gegen politische Verfassungsgerichte?

Zuweilen stehen unabhängig entscheiden wollende Gerichte einem politisch beeinflussten Verfassungsgericht gegenüber. In diesem Zusammenhang hat der EuGH in mehreren gegen Rumänien gerichteten Verfahren die beachtliche Entscheidung getroffen, dass mitgliedstaatliche Gerichte Entscheidungen ihrer eigenen Verfassungsgerichte nicht beachten müssen, wenn diese ihrerseits gegen EU-Recht verstoßen: In diesem Fall dürften die Richter und Richterinnen auch disziplinarrechtlich nicht verfolgt werden.

Im konkreten Fall hatte es das rumänische Verfassungsgericht nationalen Strafgerichten verboten, Beweise zu verwerten, die bestimmte, politisch protegierte Personen schwerer Korruptionsdelikte und des Missbrauchs von EU-Fördermitteln überführt hätten. Damit wurde eine Art "Widerstandsrecht" gegen die Entscheidungen oft politisch besetzter nationaler Verfassungsgerichte geschaffen. Das hilft mutigen, unabhängigen Richtern wohl nicht gegen aktuelle Repressalien, wohl aber, wenn sie sich nach einem "Regimewechsel" darauf berufen können: Sie haben den vermeintlichen "Disziplinarverstoß" nämlich gar nicht begangen. Doch auch hier bahnt sich ein Konflikt an: Das rumänische Verfassungsgericht wies "seine" nationalen Gerichte jüngst an, die genannten EuGH-Urteile nicht zu beachten. Ein weiterer schwerer Tabubruch.

Das Kernelement der EU ist ihre Supranationalität und damit der Vorrang des Unionsrechts. Das ist ihr wesentlicher Unterschied zu bloßen internationalen Organisationen auf völkerrechtlicher Basis. Was der polnische und nun auch der rumänische Verfassungsgerichtshof mit ihren "Erkenntnissen" getan haben, ist nichts anderes als ein Versuch, die EU zu einer solchen herabzustufen. Ein supranationaler Staatenverbund benötigt aber – wie die Staaten selbst – eine unbedingte Umsetzung der Urteile seiner Gerichtshöfe.

Wie kann die "rule of law" wiederhergestellt werden?

Zwar sind die europäischen "illiberalen" Staaten noch nicht in diktatorische Verhältnisse abgeglitten, und manchmal ist (etwa in der Slowakei nach der Mečiar-Regierung) schon ein rechtsstaatlicher "Turnaround" gelungen: Es besteht durchaus Hoffnung auf eine Lösung der Rechtsstaatskrise.

Es klafft aber eine deutliche Rechtslücke für den Fall, dass ein Mitgliedstaat dauerhaft und absichtlich Unionsrecht verletzt. Das klassische Vertragsverletzungsverfahren ist hierfür tendenziell ungeeignet, weil es auf einzelne Verstöße und nicht auf eine permanente Verweigerungshaltung abstellt; zudem kann dessen Folge nur – wie im Falle Polens und Rumäniens – die Verhängung eines Zwangsgeldes (oder eines Schadenersatzes) sein. Zudem liegt eine Strafzahlung in der Praxis selbst bei "drakonischer" Höhe stets um ein Vielfaches unter den Vorteilen, die ein Mitgliedstaat in seiner Rolle als Nettoempfänger und/oder Teilnehmer am EU-Binnenmarkt lukriert.

Der "Rechtsstaatsmechanismus" nach Artikel 7 EUV kann in der Praxis wegen der erforderlichen Einstimmigkeit im Rat von einem "Wingman-Staat" wechselseitig ausgehebelt werden. Es gäbe zwar (auf juristisch durchaus kreativer Basis) noch die Möglichkeit, wegen der gleichgerichteten Verletzungen das Rechtsstaatsverfahren gegen mehrere Staaten zu einem Verfahren zu verbinden: Das missbräuchliche gegenseitige "Niederschlagen" des Rechtsstaatsverfahrens wäre dann nicht mehr möglich. Doch selbst wenn eine solche innovative Verfahrensführung möglich sein sollte, könnte sie im Ergebnis "nur" zu einer Suspendierung von Stimmrechten im Rat führen.

Das Urteil: Der EuGH macht den Weg zu einem Zahlungsstopp frei

Allein der Weg, über die aktuell verhängten Zwangsgelder (weit) hinausgehend EU-Transferzahlungen in diejenigen Länder zu stoppen, die den Vorrang des Unionsrechts ignorieren und Urteile des EuGH missachten, schiene eine Strategie zu sein, die eine weit höhere Effizienz hätte – und wohl auch die oligarchischen Strukturen in solchen Ländern von ihrer wichtigsten Quelle (dem Geld der europäischen Steuerzahler) abschneiden könnte. Dann wäre in einem zweiten Schritt auf den wichtigsten Faktor für eine effektive Wiederhinwendung zu Rechtsstaat und Gewaltenteilung zu hoffen: einen Regierungswechsel nach Wahlen. Denn fließen keine verteilbaren Milliarden aus Brüssel mehr, wäre es auch mit "nationalen Solidarisierungseffekten", die populistische Regierungen gegen "Einmischungen" stets zu inszenieren wissen, wohl schnell vorbei.

Das Urteil des EuGH von vergangener Woche, wonach die EU künftig Mittel zurückhalten kann, wenn ein Mitgliedstaat gegen die Rechtsstaatlichkeit verstößt und dies den EU-Haushalt beeinträchtigt ("Konditionalitätsmechanismus"), ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung, weil es der Kommission künftig ein scharfes Instrument in die Hand gibt. Vor allem für Ungarn könnte sich das Urteil als folgenschwer erweisen: Dort wird seit vielen Jahren das Regierungsumfeld mit EU-finanzierten, milliardenschweren öffentlichen Aufträgen bedient, Vergabeverfahren werden dem Vernehmen nach manipuliert, die nationalen Kontrollorgane sind mit engen Vertrauten der Regierung besetzt. Die Kontrolle durch das "Europäische Amt für Betrugsbekämpfung" (Olaf) hat sich bislang als vollkommen zahnlos erwiesen. Das könnte sich mit dem neuen Entscheid ändern, denn eine Auswirkung auf den EU-Haushalt im Sinne des neuen "Konditionalitätsmechanismus" ist zumindest in diesem Fall offensichtlich. (Thomas Ratka, 21.2.2022)